Summit-ul de la Sibiu din 9 mai a fost gândit ca un moment de cotitură pentru UE post-Brexit, fiind așteptată o „relansare” a proiectului european, dar care în acest moment ridică tot mai multe probleme. În contextul alegerilor pentru Parlamentul European din 23-26 mai 2019 și al schimbării la conducerea politică a instituțiilor UE pe care o vor antrena acestea, este momentul să se stabilească noi orientări de politică și noi priorități. Ce implicații va avea această relansare și noua agenda strategică 2019-2024 asupra politicii de extindere a UE în Balcanii de Vest? O analiză de prof. univ. dr. Iordan Bărbulescu și lect. univ. dr. Miruna Butnaru-Troncotă
Reflecția strategică asupra viitorului UE pe ruta Bratislava – Roma– Sibiu
În martie 2017, în contextul celei de a 60-a aniversări a Tratatelor de la Roma, Comisia Europeană a publicat „Cartea albă privind viitorul Europei”. Aceasta a prezentat cinci scenarii posibile pentru viitorul Uniunii Europene post-Brexit, cu doar 27 de state membre.
Declarația de la Roma a reprezentat un punct pe un traseu de reflecție politică fără precedent în UE început la Bratislava în septembrie 2016, organizat ca reacție a blocului comunitar la rezultatele referendumului din Regatul Unit de ieșire din UE și care a desemnat ca punct terminus al procesului summit-ul de la Sibiu, ce urma să fie găzduit de Președinția României la Consiliul UE în mai 2019. Documentul din 2017 a constituit punctul de plecare al unei ample dezbateri cu privire la viitorul Europei, și a avut rolul de a servi drept sursă de inspirație pentru stabilirea principalelor priorități politice ale următoarei agende strategice 2019-2024 la nivelul UE, într-un amplu proces deliberativ ce a implicat nu doar instituțiile UE, ci și cetățenii UE și actorii și organizațiile non-statale.
În octombrie 2017, Donald Tusk, Președintele Consiliului European a lansat „Agenda liderilor” – un set de întâlniri formale și informale, programate a se desfășura până în iunie 2019, cu rolul de pregătire a acestei agende strategice pe următorii cinci ani, când componența Parlamentului European și a colegiului Comisiei Europene vor fi schimbate. Inițiativa lui Tusk este și ea una fără precedent, scopul fiind stabilirea unei abordări comune a tuturor liderilor statelor membre UE (pe fondul unor sciziuni interne Est-Vest tot mai pronunțate) și elaborarea unui plan de acțiune pentru anii următori, într-o Europă care în martie 2019 era programată să fie deja fără Marea Britanie, ceea ce nu s-a întâmplat.
Astfel, Consiliul European și-a propus ca, până în iunie 2019 (an marcat de noi alegeri pentru Parlamentul European și de încheierea mandatului actualei Comisii Juncker), pe agenda reuniunilor sale formale și informale să se afle o serie de subiecte importante, cum ar fi: migrația, securitatea și apărarea, piața unică digitală, pilonul social, uniunea economică și monetară, piața unică, climă și energie, Balcanii de Vest. De subliniat și faptul că din „Agenda liderilor” au făcut parte și reuniunile periodice ale Consiliului European în formatul „Articolul 50” pentru a trata chestiunea Brexit-ului, ceea ce a devenit un punct dominant în ultimele două luni, ducând la anumite nemulțumiri și tensiuni provocate de această deviere a atenției de la planul inițial.
Ce se relansează pe 9 mai la Sibiu?
Trebuie astfel subliniat că în ultimii doi ani dezbaterea privind viitorul Europei lansată de Președintele Comisiei Europene Jean-Claude Juncker s-a intensificat, devenind un process integrator și fiind reflectată într-o serie amplă de documente strategice și consultări publice transnaționale.
Acestea pornesc de la „Declarația și foaia de parcurs” din Bratislava din 16 septembrie 2016, apoi la Rezoluțiile proprii ale Parlamentului European privind viitorul Europei publicate deja în 16 februarie 2017, la „Cartea albă” a Comisiei din martie 2017 deja menționată ca ax central al dezbaterii, urmată de „Declarația de la Roma”, și de inițiativa organizării „Agendei liderilor” adoptate de Consiliul European în octombrie 2017, și diferitele contribuții ale fiecărui stat membru sau ale grupurilor sale, precum și ale Comitetului Economic și Social European și ale Comitetului Regiunilor, precum și în dezbaterile plenare din Parlamentul European privind „Viitorul Europei” cu șefii de stat sau de guvern organizate în intervalul 2018-2019, în cadrul reuniunilor comisiilor interparlamentare și în organizarea de dialoguri și consultări ale cetățenilor de către diferite instituții, organisme și state membre.
Organizarea unei asemenea desfășurări instituționale de forțe a fost posibilă și ca reacție la numeroasele acuze privind deficitul democratic la nivelul UE, al lipsei de reprezentare directă a cetățenilor în procesul de reflecție strategică al UE. E interesant de observat acest exercițiu de legitimitate ce a angrenat un număr așa de mare de actori de la toate nivelurile de guvernanță intra-UE provocat de „șocul” Brexit.
Merită subliniat faptul că în pregătirea summit-ului de la Sibiu din 9 mai 2019, Comisia Europeană a pus mult accent pe intensificarea dialogului cu cetățenii în cursul anului 2018 și începutul anului 2019, ce a devenit popular pe rețelele de socializare cu numele de #DrumulSpreSibiu (#Road2Sibiu). După aproximativ 1.600 de dialoguri cu cetățenii, Comisia Europeană a publicat pe 30 aprilie 2019 un raport care confirmă faptul că majoritatea cetățenilor consideră Europa ca fiind esențială pentru abordarea provocărilor globale, dar că doresc ca aceasta să devină mai eficientă și mai transparentă.
Anul acesta pe 9 mai nu va avea loc o simplă aniversare a Zilei Europei, ci și punctul culminant din procesul de reflecție privind viitorul Europei. Cu această ocazie, liderii UE se vor reuni în România, fiind așteptate rezultatele „Agendei liderilor”, însumate sub forma unui angajament reînnoit față de o UE care își ține promisiunile în ceea ce privește aspectele cu adevărat importante pentru cetățeni.
Summit-ul informal va fi găzduit de Klaus Werner Iohannis, președintele României, statul care deține în prezent Președinția Consiliului Uniunii Europene, iar Președintele Consiliului European, Donald Tusk, va prezida reuniunea.
În ambiguitatea rămasă în urma amânării Brexit, planează numeroase incertitudini privind posibilele rezultate ale acestei întruniri de rang înalt. Dacă în 2019 celebrăm și 30 de ani de la căderea regimurilor comuniste și deschiderea unui nou capitol pentru Europa Centrală și de Est, rămâne de văzut și dacă Summit-ul de la Sibiu va deschide un nou capitol în relansarea proiectul european.
Păstrându-ne realismul, considerăm că trebuie să avem așteptări mai modeste, deoarece evenimentul pare mai degrabă să ofere o platformă de stimulare a dezbaterilor publice și implicit a combaterii absenteismului înaintea alegerilor europarlamentare, decât să ofere un mesaj strategic ferm și unitar al unei UE 27 aflată încă în plin proces de redefinire.
Dincolo de declarații mobilizatoare, apeluri la unitate europeană și poze frumoase de grup ale liderilor statelor membre la Sibiu, considerăm că viitorul UE va putea fi mai concret întrevăzut la finalul lui noiembrie 2019, când vom avea deja în funcție un nou Parlament European, când negocierea Brexit va avea date mai certe și când va fi investit în funcție Colegiul noii Comisii Europene, credem că are mai mari șanse de a aduce poziționări mai ferme ale UE decât această reuniune informală de la Sibiu. De modul în care UE se va redefine pentru perioada 2019-2024 depinde desigur și evoluția politicii ei de extindere și relaționarea cu vecinătatea sa strategică.
Ambivalența UE în politica de extindere
Printre cei ce studiază integrarea europeană a ultimelor decenii, există o serie de marote sau de convingeri de necontestat. Una din ele este aceea că politica de extindere este cea mai de succes politică externă a UE. O alta este aceea că viitorul Balcanilor este în Europa. Dar evenimentele politice din ultimii ani și crizele succesive prin care a trecut UE, dar și statele cu o democrație fragilă din Balcani, au pus ambele convingeri sub semnul întrebării. Ambele aserțiuni devin mult mai greu de argumentat cu date empirice. Se află deci procesul de integrare europeană a statelor din Balcani într-o criză?
După ce Comisia Juncker debuta în 2014 prin a anunța că nu va exista nici un val de extindere pe perioada mandatului său, mesaj descurajant dar realist transmis statelor din fosta Iugoslavie și Albania, anul 2018 se anunța unul de readucere a Balcanilor ca prioritate pe agenda UE.
În februarie 2018 Comisia Europeană publică „Strategia UE pentru integrarea cu succes a Balcanilor de Vest”, setând pentru prima dată o data limită – anul 2025 – ca un orizont de așteptare concret pentru aderarea Serbiei și Muntenegrului, statele din regiune cele mai avansate în procesul de aderare. În timp ce „Summit-ul UE – Balcanii de Vest” găzduit de președinția bulgară în mai 2018 la Sofia a fost un semnal binevenit că regiunea Balcanilor de Vest a revenit pe agenda UE, la 15 ani de la Consiliul de la Salonic, rezultatele obținute au fost dezamăgitor de modeste.
Acest lucru a fost urmat de un eveniment mai dezamăgitor – Consiliul European din iunie 2018. Reafirmând angajamentul UE față de extindere, acesta nu a reușit să adopte recomandarea Comisiei privind deschiderea negocierilor de aderare cu Albania și Macedonia. El a promis în mod vag că deciziile relevante vor fi luate la Consiliul European din iunie 2019, în funcție de progresele înregistrate de fiecare stat în parte. Cu semnale mixte transmise de mai multe state membre (cel mai vizibile în discursul Președintelui Macron privind dilema aprofundării vs extinderii Uniunii, și recomandarea ca UE să se orienteze mai mult spre consolidarea internă decât spre relația cu statele candidate), nu există nici o garanție că această promisiune va fi păstrată pentru vara acestui an.
În acest context, poate oferi Summit-ul de la Sibiu semnalul pentru o potențială decizie majoră privind reafirmarea politicii de extindere către Balcanii de Vest?
Avem motive să credem că există puține șanse ca o astfel de decizie să fie anunțată după Summit-ul de la Sibiu de săptămâna aceasta, pe baza opoziției ferme a câtorva state membre care sunt rezistente la ideea de continuare a procesului de extindere.
Ele sunt nemulțumite de reformele firave mai ales în domeniul statului de drept în cazul Albaniei, unul din cele mai corupte state din Balcani, alături de Kosovo. Albania și-a depus candidatura pentru aderarea la UE în 2009. În iunie 2014, Comisia a publicat un raport privind progresul Albaniei în reforma sistemului judiciar și în combaterea corupției și a crimei organizate. În urma publicării acestui raport, reuniunea Consiliului European din 26-27 iunie 2014 a decis că Albania este țară candidată. În cazul ultimului Raport anual de progres al Comisiei, din aprilie 2018, este reiterat faptul că în cazul Albaniei este crucială crucială realizarea de progrese în domeniul statului de drept, în special în toate cele cinci priorități-cheie de reformă, precum și continuarea obținerii de rezultate concrete și tangibile în ceea ce privește reevaluarea (verificarea) judecătorilor și a procurorilor.
Cazul Macedoniei este unul mai aparte. Statul a solicitat aderarea la UE în martie 2004, primind statutul de țară candidată în decembrie 2005, (fiind primul din statele din Balcanii de Vest care primește acest statut) dar nu a reușit să deschidă negocierile de aderare nici până în 2019, în principal din cauza litigiului cu Grecia legat de folosirea numelui de „Macedonia”. Din 2009, Comisia a recomandat în mod constant deschiderea negocierilor, o recomandare care a fost întotdeauna sprijinită de Parlamentul European, dar care a fost blocată de veto-ul Greciei in Consiliul European. La 12 iunie 2018, după mai multe luni de negocieri reînnoite și foarte intense, s-a anunțat că s-a ajuns la un acord cu privire la noua denumire a țării, și anume „Republica Macedonia de Nord”.
Un aviz negativ al Consiliului European din iunie 2019 pentru deschiderea negocierilor cu Macedonia de Nord va avea un efect negativ asupra acestui stat, ce a avut progrese vizibile pe calea democratizării cu precădere după căderea guvernului Gruevski. La Consiliul din iunie se așteaptă o decizie la „pachet” a celor doua state – fie în sensul amânării deschiderii negocierilor, fie al deschiderii, ceea ce va afecta mai ales Macedonia de Nord, care în cazul unei amânări va fi foarte descurajată să continue progresul reformelor.
Tema extinderii rămâne una profund politizată în spațiul public european (adâncind diviziunile între noile și vechile state membre) și este considerat un posibil subiect generator de euroscepticism, mai ales acum, în mijlocul campaniei pentru alegerile europarlamentare din 23-26 mai 2019.
Agenda populistă eurosceptică, ce tinde să echivaleze dezbaterea privind extinderea doar cu aspectul creșterii imigrației, definite strict ca o “amenințare” pentru UE, este posibil să aibă un impact asupra atitudinii statelor membre la Consiliul European din iunie 2019.
Eurobarometrul din primăvara lui 2018 a arătat o anumită ambivalență a cetățenilor UE față de viitoarea extindere, cu 44% în favoarea și 46% împotriva (sprijin majoritar în 16 din cele 27 de state membre ale UE, cu opinii negative în celelalte 11). Sprijinul pentru „extindere” este predominant în 16 state membre ale UE (față de 14 în toamna anului 2017). Este cel mai puternic din Spania (67%), Lituania (66%) și Polonia și România (ambele 65%). În 11 țări (comparativ cu 13 în toamnă 2017), predomină opoziția față de viitoarea extindere, în special în Austria (69% „împotriva”), Germania (63%) și Finlanda (62%). De marcat faptul că în Regatul Unit, sprijinul și opoziția sunt împărțite în mod egal (ambele 42% în cazuri).
Astfel, putem observa că există temeri reale ca în urma impasului Brexit și a indeciziilor Parlamentului Britanic și a unei serii de alte probleme urgente care trebuie soluționate, extinderea să nu mai fie o prioritate pe agenda UE, cel puțin pe termen scurt, până la formarea unui nou Parlament European și a unei noi Comisii în toamna lui 2019.
România a anunțat încă din perioada pregătirilor că va pune regiunea Balcanilor de Vest ca una dintre priorităţile Preşedinţiei sale la Consiliul UE. Ulterior, România a reiterat în nenumărate rânduri sprijinul săupentru regiunea vecină, preluând abordarea Comisiei și subliniind că sprijinul se va face „conform meritelor proprii ale statelor din regiune în îndeplinirea criteriilor de aderare”.
În ciuda discursurilor, au lipsit totuși gesturile concrete în acest sens. De la debutul Președinției, România nu a organizat până în prezent nici un eveniment explicit dedicat sprijinului aderării statelor din Balcanii de Vest, deși un astfel de eveniment (cu focus pe tinerii din regiune) este planificat să aibă loc pe 28-29 mai la București.
Programarea evenimentului după alegerile europene poate fi interpretată a fi în consonanță și cu decizia Comisiei Europene de a amâna publicarea Rapoartelor anuale de progres în țările candidate de la data obișnuită în aprilie a fiecărui an până la sfârșitul lunii mai. Aceste “întârzieri” sincrone se datorează probabil unei reticențe de a aduce tema extinderii în dezbaterea publică europeană pentru a nu hrăni euroscepticismul, fiind binecunoscut faptul că partidele euro-sceptice și populiste instrumentalizează politica de extindere în retorica lor anti-UE și anti-imigrație.
Concluzii
Principala așteptare de la Reuniunea informală de la Sibiu este aceea a unui angajament reînnoit față de o UE capabilă să ofere soluții ce contează cu adevărat pentru oameni. Consiliul European a făcut astfel un pas spre cetățeni, dincolo de deciziile luate în spatele ușilor închise.
Perspectivele referitoare la cum ne imaginăm fiecare dintre noi viitorul UE (de la o extremă a integrării c ear atinge federalismul, la una în care să domine suveranitatea națională) au fost colectate printr-un amplu proces de consultare publică desfășurat pe parcursul ultimilor doi ani, pe o rută de reflecții strategice începută la Bratislava în 2016, ce a culminat cu Declarația de la Roma din 2017 și se va încheia la Sibiu în 2019.
Prin urmare, Summit-ul de la Sibiu poate fi înțeles ca parte a unui proces complex de reforme interne ale UE ce va culmina cu o Declarație menită să consacre viziunea liderilor naționali pentru o Uniune Europeană reformată, mai relevantă și mai atrăgătoare pentru toți cetățenii europeni.
Am argumentat însă că nu ne putem aștepta cu adevărat la „un nou început pentru UE” după Sibiu, ci mai degrabă începând din noiembrie 2019, când își vor prelua atribuțiile și mandatele membrii noii Comisii. Am vrut de asemenea să semnalăm faptul că acest ‘nou început’ al UE pentru perioada 2019-2024 va influența direct procesele politice privind integrarea Balcanilor de Vest – în sens pozitiv sau negativ.
Chiar dacă de 15 ani încoace statele din Balcanii de Vest au fost unite în eforturile lor de transformare societală de obiectivul comun al aderării la UE, acestea se confruntă încă cu dispute bilaterale nerezolvate (cel mai delicat fiind procesul de normalizare a relațiilor între Serbia și Kosovo, în prezent blocat și foarte mult deteriorate față de așteptările inițiale), frontiere contestate, șomaj ridicat, niveluri alarmante ale corupției și instabilitate internă (cel mai vizibilă în Bosnia Herțegovina, stat profund disfuncțional).
Toate aceste problem nerezolvate creează dezbinare și obstacole în calea acestui obiectiv comun. Dar, într-un fel neașteptat, Brexit a creat un context favorabil procesului de integrare europeană în Balcani.
În ceea ce privește viitorul european al Balcanilor de Vest, într-un mod mai pragmatic trebuie să ne așteptăm ca abia noua Comisie ce va intra în funcție în noiembrie 2019 să marcheze un posibil „nou început” și să restabilească credibilitatea politicii de extindere a UE. Acest parcurs va depinde și de decizia Consiliului European din iunie anul acesta.
Ulterior, ne putem aștepta ca abia la următorul summit UE-Balcanii de Vest, care va fi găzduit de Președinția Croației la Consiliul UE în 2020, ce ar putea confirma deschiderea un nou capitol istoric și ar putea anunța posibilitatea deschiderii negocierilor oficiale de aderare cu toate cele șase țări din Balcanii de Vest în timpul mandatului noii Comisii.
Există riscul ca dacă aceste decizii strategice privind Balcanii de Vest să nu se ia în următorii 5 ani, ceilalți actori cu aspirații regionale, precum Rusia, Turcia sau China să își intensifice acțiunile de ‘seducție’ în vecinătatea UE și să amenințe stabilitatea și chiar siguranța strategică a blocului comunitar.
O altă posibilă amenințare la adresa menținerii politicii de extindere ca prioritate pe agenda strategică a UE pe următorii cinci ani e dată de faptul că, potrivit sondajelor actuale, se preconizează ca noul Parlament European va fi mult mai fragmentat ideologic. Mai mult, partidele de guvernământ din Franța și Germania nu dau semnale prea clare că ar susține extinderea (cel puțin nu pe termen scurt) și există sugestii că Franța încă ezită să ofere undă verde deschiderii negocierilor cu Albania și Macedonia de Nord la Consiliul din iunie 2019.
Ecuația viitorului UE e deci una foarte complexă, cu numeroși factori intermediari, de la nivel supranațional, sub-regional, național și local. În final am dori să scoatem în evidență că toate aceste posibile conexiuni între decizia strategică ce va fi luată la Summit-ul de la Sibiu, și evoluția ulterioară a integrării europene a Balcanilor de Vest vor depinde și de mulți alți factori precum:
- ieșirea (sau nu) a Marii Britanii din UE până la finalul acestui an;
- potențiala flexibilizare a poziției Franței, care actualmente vede o antiteză la nivelul UE între aprofundare și extindere;
- regresul democrației și provocările la adresa statului de drept în cazul unor state din Europa Centrală și de Sud Est precum România, Polonia sau Ungaria, factor ce a afectat direct scăderea entuziasmului statelor din Vest cu privire la o nouă extindere, pe care o văd prematură;
- schimbările politice interne din Germania, marele susținător al extinderii și al unei mai mari cooperării în domeniul apărării, ce trece printr-o schimbare de politică domestică și pe fondul retragerii Angelei Merkel;
- tendințele susținute mai ales de Franța și Germania privind dezvoltarea capabilităților de apărare ale UE ce a beneficiat în ultimii doi ani de o atenție particulară, prin adoptarea unui pachet de inițiative incluzând: Fondul European pentru Apărare (EDF), Analiza coordonată anuală în domeniul apărării (CARD) și adoptarea Cooperării Structurate Permanente (PESCO).
- intensificarea apropierii față de Rusia a anumitor state din Balcani.
